农村集体产权制度改革急需解决的问题及建议

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2020-03-10 20:38:37 转载

农村集体产权制度改革急需解决的问题及建议

田友

农村集体产权制度改革是继承包地“三权分置”改革后中央安排的又一项农村重大改革任务。中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中发〔2016〕37号文件指出：力争用三年左右时间基本完成农村集体资产清产核资工作，用五年左右时间基本完成经营性资产的股份合作制改革。2020年中央一号文件指出：“全面推开农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。探索拓宽农村集体经济发展路径，强化集体资产管理”。通过改革建立健全农村集体经济组织，即在广大农村普遍建立集体股份经济合作社，实现农村集体资产的有效管理和保值增值、发展壮大集体经济，进而完善“统分结合、双层经营”的农村基本经营制度，增加农民财产性收入，发展农村新产业、新业态，完善农村治理体制机制，助力乡村振兴战略的实施，实现农村经济的二次飞跃，为全面实现二个一百年奋斗目标打好基础。

截至2019年底，全国已有60.2万个村、238万个组完成清产核资数据上报，全国农村集体资产清产核资工作基本结束；已有超过330个乡镇、26万个村、18万个组完成集体经营性资产股份合作制改革，有超过27万个集体经济组织获颁登记证书，确立了市场主体地位。我市在河南省整体工作进展不算快，截至2019年底也完成了81.3%村（居）的产权制度改革，948个村领取了组织登记证，一部分村集体经济组织开始了经营业务，有30多个村股份经济合作社实现了分红。按照中央整体工作安排，今年全国将有更多的村完成产权制度改革，建立集体经济组织，但改革进程中股份经济合作社的成立及改革完成后股份经济合作社的运营、管理面临着许多问题。这些问题多数没有明确的解决办法，不仅影响改革进程推进也严重制约集体经济组织正常业务开展，处理不当将严重影响改革任务的落实与改革成果的巩固。

一、存在的主要问题

（一）股份经济合作社是否都要成立问题

对比中发〔2016〕37号文件和今年的一号文件，可以看出经过四年全国四批试点，中央在总结试点经验后对农村集体产权制度改革的认识深化了，要求进一步提高了，其表述由原来的对“经营性资产股份合作制改革”变为“集体资产折股量化、股份合作制改革”。也就是说股份合作制改革不再限于有经营性资产的村，对没有经营性资产的村也要进行股份合作制改革。中央的指导思想可以理解为没有经营性资产的村可以对总资产、净资产甚至对资源性资产在成员身份认定的基础上进行量化、推进股份合作制改革全面落实。对此各级各部门特别是农业农村部门要领会中央的精神，对改革面重新认识，全面安排、指导好改革各环节工作，落实中央赋予的职责、全面完成改革任务。

（二）畏难情绪与改革无用无需改问题

在集体经济发达村存在畏难情绪，在普通农业村存在改革无用、态度消极问题。导致相当一部分地方改革积极性不高，不是主动去改而是被动应付改。其表现为：在集体经济实力强的城郊村、城中村、集体经济发达村，一方面已经有了一套集体收入分配机制，谁有资格参与集体收益的分配形成了常态，若对集体经济组织成员重新认定干部嫌麻烦、怕引起纠纷影响稳定；另一方面认为目前集体经济实力还不雄厚，多数村除维持正常运转，集体收益仅是对一定年龄以上的老人按月进行福利性分配，一般村民对集体收益的分享仅限于传统节日象征性日常生活用品发放。若成立股份经济合作社按照章程规定集体净收益就要在全体成员中进行分配，在不设置集体股的情况下即使集体公积公益金按照最高30%比例提取也会将集体的大部分收益用于成员分配，会导致集体正常运转无法保证，以此认为改革不仅没有起到壮大集体经济作用反而削弱了集体经济实力，集体公益事业开支无力为继，导致干部有畏难情绪，改革积极性不高、动力不足。在没有经营性资产的普通农业村，更是认为集体没有经营性资产，集体没收入，搭建一个“空架子”劳民伤财，无需改、也没必要改，工作态度消极。

（三）股份经济合作社市场主体地位问题

依据《中华人民共和国民法总则》第三章对特别法人的规定，农村集体经济组织作为特别法人依法取得法人资格，应该具有法人地位，但实践中法人地位得不到承认。其表现为股份经济合作社经营业务无法正常开具税票。目前在国家税务部门的发票系统内，没有农村集体股份经济合作社这个（企业类型）纳税主体，致使先期完成股份合作制改革的村集体经济组织无法正常开展经营业务。我市温县虽然解决了发票问题，税率也较优惠（低于一般纳税主体1.8个百分点），也仅是个个例，是当地农业农村部门与税务部门协商变通的结果，不具代表性，能否复制推广有待观察。

（四）股份经济合作社与村委会账目设置问题

改革后建立的股份经济合作社账目与村委会的账目如何设置？是分设还是合二为一？二者关系如何处理、核算的内容与对象是什么？这也是困扰基层又必须尽快解决的问题。我市大部分村改革结束成立股份经济合作社后，又开展了声势浩大的清产核资“回头看”活动，目前已清收上6000多万集体陈欠资金，对这部分资金放到那个账户管理争执不下。乡镇财政部门要求按照现行的“村财乡管”体制将清欠资金纳入其管理的村委会账户，集体经济组织鉴于乡镇管理现状（支取无保障）不愿交由乡镇财政部门管理。

（五）股份经济合作社与土地股份、劳务、旅游、置业等合作社的关系问题

全国不少地方改革后除成立村级股份经济合作社外，还同时成立了土地股份、劳务、旅游、置业等合作社，以拓宽集体经济发展途径。这些合作社有没有成立的必要？如何处理股份经济合作社与发展壮大集体经济的专业合作社关系也需要有一个答复，处理不好会造成机构过多过滥，加大集体经济组织运营成本。

（六）股份经济合作社指导管理部门问题

随着各地产权制度改革逐步完成，对数量庞大的村级股份经济合作社如何管理、由谁指导管理？这关系到集体经济组织规范运作、关系到其健康发展、关系到产权制度改革成果的巩固。鉴于乡级农经机构严重缺失的现状，这个问题应该提到议事日程上来，要有一个切实可行的、能够将中央多次要求加强基层农村经营管理体系建设的要求落地的解决办法。

（七）股份经济合作社组织架构中法人的称谓问题

对产权制度改革后农村集体股份经济合作社组织架构中法人的称谓是“理事长”还是“董事长”没有统一，目前已成立的股份经济合作社二者称谓各占一半。称谓问题虽不重要，但从长远和规范的角度看、从下一步集体经济组织承担的职能看、从组织的性质看还是统一为好，赋予股份经济合作社法人全国统一的称谓。

二、对策与建议

集体股份经济合作社是否都要成立的问题今年的中央一号文件已经明确，即“全面推开农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。”无论有无经营性资产都要进行股份合作制改革，不存在没有经营性资产村不搞的问题，各地要按照中央要求抓好落实。针对其他影响改革的问题提出如下对策建议：

（一）分步推进、消除顾虑，提高认识、坚定信心

对城中村、城郊村和集体经济发达村要通过分步、采取分阶段推进集体收益分配办法消除干部顾虑。具体办法是在股份经济合作社章程中设定一个集体收益分配过渡时间表，过渡期内首先保障改革后的集体经济组织成员福利待遇不降低，村公益事业开展不受影响，同时组织实施好集体经济发展三年或五年规划，待集体经济发展壮大、收入增加后再逐步按章程规定的分配办法实施，消除干部顾虑。

对普通农业村要向干部群众讲明产权制度改革的重大意义，提高认识、坚定信心。集体暂时没有经营性收入不要紧，通过改革先把组织架构搭起来，建立一个发展壮大集体经济的平台。这个平台很重要，对普通农业村来讲通过改革搭建这个平台建起一个“锅"，发展壮大集体经济的“饭”如何做、“米”如何筹，要主要靠组织自己谋划，暂时“米”筹不来就等国家来下"米"。没有"锅”国家乡村振兴加大对农村基本公共服务投入的“米"就无处下，让广大农民充分享受改革开放带来成果的措施就无法落实，必竞党支部、村委会不是国家乡村振兴投资承接的主体。国家从去年开始五年时间将扶持5万个村、河南省将扶持5000多个村发展壮大集体经济试点，只有建立了集体经济组织才有资格成为试点单位，这个道理讲明了，基层干部和农民的积极性就来了，改革也有信心了。

《中国共产党农村工作条例》明确指出：“健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度，持续加强基本队伍、基本活动、基本阵地、基本制度、基本保障建设”。可见随着国家财力的增强，村级组织运转经费、村级公益事业的投入是有保障的。集体经济组织的收入将主要用于成员的分红，认清国家统筹城乡经济发展，增加对农村资金、项目的投入趋势对不同类型的行政村坚定改革信心都很重要，目前多数基层干部对这个趋势没有看到。

（二）落实特别市场主体地位灵活解决发票问题

《民法通则》既然明确了农村集体股份经济合作社的特别法人地位，在《农村集体经济组织法》出台前国家要采取措施确保法人地位落实。建议国家农业农村部农村集体经济组织登记赋码系统尽快与国家税务部门相关系统互联互通、实现市场主体地位相互认可，解决影响其正常经营的发票获取问题。发票问题解决另一个办法是建议国家将农村集体股份经济合作社视为农民专业合作社的特殊类型，按照农民专业合作社对待解决。

（三）股份经济合作社与村委会账目应分设

农村集体产权制度改革完成后，广大农村将形成党支部、村委会、村集体经济组织“三驾马车”并存共治的治理体系。党支部发挥统领作用、村委会负责农村的社会事务管理、农村集体经济组织负责经济发展，实行党政管理和经济发展分开。按照这个改革思路以及《中国共产党农村工作条例》对农村基层组织运转经费保障的规定，股份经济合作社与村委会账目应该分设开。村委会账目主要核算村级转移支付用于公益事业的资金和干部工资，其他集体收支都应纳入集体经济组织账户核算，清产核资清欠上来的资金属于集体资金理应该纳入股份经济合作社账户核算管理。建议国家应尽快修订《村合作经济组织财务会计制度》以适应产权制度改革发展形势的需要。

（四）充分发挥村集体股份经济合作社作用

“三变五合”提法不规范。农村集体产权制度改革的实现了资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”。“五合”指集体经济组织引导农民在“资产、土地股份、劳务、置业、旅游”方面的合作，是发展壮大经济的具体途径，改革后村股份经济合作社不仅实现了“三变”也兼具了“五合”的功能，集体经济组织可以通过土地股份、劳务、旅游、置业等合作开展经营业务，没有必要再成立几个合作社，减少组织机构，减少集体经济组织运营成本。我市温县的实践也证明了这一点。

（五）建立健全乡级集体经济组织指导管理部门

改革后农村集体经济组织是个庞大的群体，在实现乡村振兴战略、发展壮大集体经济中作用巨大，要建立一个权威高效的指导管理部门。其职责是指导村级集体经济组织搞好会计核算、集体资产年度清查和定期报告、负责集体经济组织登记赋码和变更登记等。为此必须加强乡镇农村经营管理体系建设，恢复乡镇农经管理站，加强人员配置，建立一支权威高效的乡镇农村经营管理队伍，确保事有人干、责有人负。

（六）股份经济合作社法人称谓建议统一为“董事长”

虽然称谓问题不重要，但从长远和规范的角度看，统一称谓很有必要，建议统一称为“董事长”。其原因有三：一是股份经济合作社首先是股份制同时兼具合作制的成分，股份制的成分多于合作制。股份制公司的法人统称为董事长。二是专业合作社的法人目前统称理事长，为显示与专业合作社的区别集体股份经济合作社法人统一称为“董事长”为妥。三是中央文件有“农民变股东”的表述，既然有“股东”，就有董事会、自然有“董事长”。

2020年3月8日