神，全面实施乡村振兴战略，推进农村宅基地制度改革，现结合我县实际，制定本方案。

一、指导思想

以习 近 平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精

神及十九届二中、三中全会精神为指导，紧紧围绕“四个全面”战略布局，按照中央乡村振兴战略和深化农村土地制度改革的总体要求，以保障和维护农民宅基地权益，促进农民增收为出发点和落脚点，以节约集约利用土地为导向，以规范宅基地使用为突破口，积极探索农村宅基地管理新机制，全面提升农村宅基地管理水平，改善乡村面貌，促进城乡融合和乡村振兴发展。

二、目标任务

加快推进农村宅基地制度改革，明确县、乡、村宅基地管理职责，细划宅基地审批流程，规范宅基地使用管理，逐步实现从“一户一宅”向“户有所居”、从长期无偿向分类有期有偿、从单一居住功能向拥有诸多功能等转变。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，推动房地一体的农房抵押贷款试点，鼓励社会资本通过租赁、入股、合作等方式开发利用农村闲置宅基地和集体建设用地，壮大村级集体经济，增加农民土地财产性收入，实现农民土地财产权，促进乡村振兴。

三、基本原则

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（一）坚守底线，改革创新。既要坚守“土地公有制性质

不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，又要大胆作为，敢于尝试，深入探索推进农村宅基地管理新模式、新方法、新路子。

（二）政府引导，村民自治。各乡镇政府要发挥组织引导作用，统筹谋划，精心组织，提供有效政策支持和制度保障。推进农民自主管理，充分发挥村民自治组织和村集体经济组织的作用，尊重农民意愿，保障农民权益，使改革成果惠及广大农民。

（三）积极探索，统筹推进。积极实践，大胆探索，先试先行，在实践中不断完善。坚持把农村宅基地制度改革与加强农民建房管理、人居环境整治、农村产业发展、增加农民收入、壮大集体经济有机结合起来，提升改革的系统性和完整性，形成改革合力。

四、主要工作任务

（一）夯实农村宅基地管理基础

1. 强化乡村规划引领 。加强乡村规划管理工作，实现规划管理全覆盖。遵循“统筹安排、合理布局、节约用地、保护耕地”的原则,通盘考虑乡镇土地利用规划、乡村建设规划、产业发展、公共服务、生态保护和历史文化传承，结合人居环境整治，科学编制“多规合一”的村级实用性国土空间规划。农

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村住宅建设必须符合乡镇土地利用总体规划、村土地利用规划。农村村民建房,应符合村庄规划,优先利用原有宅基地、村内空闲建设用地,严格控制占用农用地,禁止占用永久基本农田。凡村内有空闲地、原有宅基地未利用的不得批准占用农用地建造住宅（新修订的《土地管理法》第 62 条）。在城市规划区内的农民住房，依据国土空间规划，可依法实行公寓或住宅小区方式保障；对集镇范围内的农民建房，鼓励集中统建或多户联建；对不适合原址拆旧建新的传统村庄，引导农民到新规划区或中心村庄，按规划位置和风貌管控要求集中建房，实

现土地的节约集约利用。 〔 县自然资源局、 、 城乡规划编制中心 、县农 业农村局 、 县住房和城乡建设局 、 县交通运输局 、 县水利局、县生态环境局、各乡镇政府负责 〕

2. 明确申请审查程序 。符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房(规划许可)书面申请。村民小组收到申请后,应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组

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或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请,经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后,由村级组织签署意见，报送乡镇政府。

据（农经发〔2019〕6 号）文件精神。 〔 各乡镇政府、县农业农村局 、 县自然资源局 、 城乡规划编制中心 、 县住房和城乡建设局负责〕

3. 完善审核批准机制 。农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准。农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，及时将农民建房新增建设用地需求通报自然资源部门。自然资源部门、城乡规划编制中心负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可（据新修订的《土地管理法》第 62 条）。农村居民申请宅基地按“个人申请、村级审查、乡镇政府审批、县管农转用”的审批模式，实行“申请条件公开、申请人名单公开、审批程序公开、审批结果公开”的审批制度。据（农经发〔2019〕6 号）文件精神。由乡镇政府建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，方便农民群众办事。审批过程中，县农业农村局负责审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、宅基地和建

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房(规划许可)申请是否经过村组审核公示等，并综合各有关部门意见提出审批建议。自然资源部门、城乡规划编制中心负责审查用地建房是否符合国土空间规划、用途管制要求，其中涉及占用农用地的，及时办理农用地转用审批手续后核发乡村建设规划许可证；实行占用农用地的计划指标与农村建设用地整理新增加的耕地面积相挂钩的制度。按规划确需占用农用地的,须由农村集体经济组织统一组织、依法办理农用地转用审批手续,并按“占补平衡”的原则开发数量和质量相当的耕地。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，可按照省、市有关规定办理规划许可。涉及林业、水利、电力等部门的要及时征求意见。根据各部门联审结果，由乡镇政府对农民宅基地申请进行审批,出具《农村宅基地批准书》。乡镇要建立宅基地用地建房审批管理台账,有关资料归档留存，每月将审批情况报县级

农业农村、自然资源等部门备案。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的不予批准；禁止城镇居民在农村购买宅基地（据新修订的《土地管理法》第 62 条）。 〔 各乡镇政府、县农业农村局、县自然资

源局、 城乡规划编制中心、 县住房和城乡建设局负责 〕

4. 严格用地建房全过程管理 。全面落实“三到场”要求。

乡镇政府收到宅基地和建房申请后，要及时组织农业农村、自然资源部门实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。经批准用地建房的农户，应当在开工前向乡镇政府申请划定宅基地用地范围，乡镇政府及时组织农业农村、自然资源等部门到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置。农户建房完工后，乡镇政府组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地,是否按照批准面积和规划要求建设住房，并出具《农村宅基地

和建房(规划许可)验收意见表》。通过验收的农户，可以向不动产登记部门申请办理不动产登记。

农村居民宅基地批准后两年内有效，逾期未开工建设的，相应宅基地审批手续自动失效、作废。农村村民在原有宅基地上翻建房屋,原使用者不变,一户一宅,符合土地利用总体规划及村庄规划、用地面积不超法定标准的,四至界线不发生变化的,不再进行审批。除以上情况外

所有翻建房屋都应按照程序进行报批。 〔 各乡镇政府 、 县农业农村局、县自然资源局、县住房和城乡建设局负责 〕

5. 强化违法责任追究 。按照“谁审批谁负责、谁监管谁负责”的原则，由乡镇政府依法组织开展动态巡查,及时发现和查处涉宅基地批准和使用中未经批准、超权限批准、骗取批准、批少占多、擅自移位等各类违法违规行为，一经发现，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的,由农业农村部门依法申请人民法院强制拆除。据（农经发〔2019〕6 号）文件精神、新修订的《土地管理法》第 62 条、78 条、83 条。

〔各乡镇政府、县农业农村局负责 〕

（二）完善宅基地资格权认定方式，保障农民“户有所居”

6 6. . 完善宅基地资格认定方式 。结合农村实际，研究制定农村宅基地资格权认定操作办法，要统筹考虑户籍关系和土地承包、居住情况、履行义务等因素，赋予农村集体经济组织成员长期而有保障的宅基地权利，做到“一乡一方案，一村一细则”，保障农村宅基地资源公开公平合理分配。严格实行“一户一宅、户有所居”制度，对部分规划不合理的宅基地进行适度地置换和调整，促进农村基础设施和公共服务网点建设，增强自身发展活力，适应现代农村发展需求。因类因村制宜，通过“统规统建”、“统规自建”等多种方式，落实“一户一宅、户有所居”，引导农民适度集中居住。 〔 各乡镇政府 、 县农业农村局 、县自然资源局、县住房和城乡建设局负责 〕

7 7. . 建立健全宅基地使用机制。推进宅基地节约集约利用，坚持“一户一宅、面积法定”原则，在《河南省实施<土地管理法>办法》规定宅基地使用面积每户 167m 2 的基础上，集体经济组织结合实际,对采取有偿等方式退出的宅基地、村内空闲地,进行集中规划使用的可以实行择位竞价；对历史原因超过规定面积标准、“一户多宅”以及非本集体经济组织成员通过

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继承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，探索有偿退出、有偿使用制度。有偿退出资金由集体经济组织自行解决，主要来源于宅基地有偿使用、土地“增减挂”收益等。 〔 各乡镇政府 、县农业农村局、县自然资源局负责 〕

8. 探索农村宅基地退出机制 。按不同类别，采取无偿、有偿和享受政府相关优惠政策等方式鼓励退出多余宅基地。对符合建房条件又自愿放弃建房资格的无房户，以及符合“一户一宅”政策且全部退出的农户给予补偿奖励，退出宅基地的应签订退出协议。 〔 各乡镇政府 、 县农业农村局 、 县自然资源局负

责 〕

9. 完善农民进城落户政策。健全农业转移人口市民化机

制，坚持保障农民土地权益，不以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。坚持依法、自愿、有偿的原则，对有退出意向的农户，可采取“留权不留地”等方式，在一定时间内保留其农民身份的宅基地申请权利。对自愿放弃宅基地进城落户的农户，可给予教育、就业、信贷等方面优惠政策。探索按成本价申购政府投资建设的保障性住房、返迁安置房。 〔 各乡镇政府 、 县农业农村局 、 县自然资源局 、 县教育体育局 、 县人力资源和社会保障局、县政府金融办负责 〕

10. 探索完善宅基地有偿使用标准，将有偿使用与不动产登记证书发放挂钩 。对交清有偿使用费且符合村级规划的，可以颁发不动产权证。对拒不交纳有偿使用费的，村集体有权暂缓出具不动产登记相关证明材料，也可由村集体经济组织申请，将其纳入征信体系不诚信名单。村集体经济组织收入高，年终有分红的，可以从分红中扣除其应交纳的宅基地有偿使用费。要结合实际，制定农村宅基地有偿使用、流转和退出实施办法，指导乡村开展工作。 〔 各乡镇政府 、 县农业农村局 、 县

自然资源局、县财政局、县政府金融办负责 〕

（三）创新宅基地利用方式，实现土地财产权

11. . 推进农房抵押贷款 ， 显化农村土地价值。赋予农村宅基地、农民住房抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性，在风险可控的前提下，继续稳妥探索宅基地使用权抵押。适时建立贷款风险缓释机制和贷款风险补偿基金，做好抵押登记、抵押物处置、风险补偿、抵押物处置后农民住房保障等配套支持工作，保障抵押权人合法权益。 〔 人民银行虞城县支行牵头 ， 县自然资源局 、 县农业农村局 、 县政府金融办 、 各乡镇

政府配合 〕

1 1 2. 盘 活利用闲置宅基地增加农民收入。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地使用权。在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，允许返乡人员、下乡人员和当地农民合

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作改建自住房，租用农村闲置房用于养老或开展民宿经济等经营性活动，拓宽农民增收渠道。严禁违法违规买卖农村宅基地。〔 各乡镇政府、县农业农村局、县自然资源局负责 〕

1 1 3. 唤醒沉睡土地资产壮大集体经济。鼓励社会资本以租赁、入股、合作等方式与农村集体经济组织综合利用集体建设用地，用于乡村旅游、乡村民宿、乡村电商、文化创意、养生养老等产业，释放土地价值潜能。严禁用于房地产开发建设小产权房、私人会所、别墅大院。 〔 各乡镇政府 、 县农业农村局 、县自然资源局、县文化广电旅游局负责 〕

（四）用活 “ 增减挂 ” 政策助推宅基地改革

1 14 4. . 优化乡村振兴用地布局。用活用足“增减挂”政策，放宽立项条件，对房前屋后便于耕种，不易被占用，单个地块面积不小于 600 平方米，与周边农用地相连的退出宅基地用于“增减挂”项目，符合条件的可以复垦为耕地。复垦验收后，等量置换出建新指标，除用于预留村民建房和易地搬迁外，优先用于村镇基础设施和农村新产业、新业态发展，提高农民生活质量，改善村容村貌和生态环境。 〔 县自然资源局 、 各乡镇政府负责 〕

1 15 5. . 合理分配 “ 增减挂 ” 收益资金 。充分释放“宅改”+“增减挂”的价值潜能，统筹推进“增减挂”节余指标跨省或省内流转，所得收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。“增减挂”节

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余指标净收益重点用于脱贫攻坚、基础设施建设、村庄规划及村庄整治等。完善“增减挂”收益分配机制，进一步提高收益返还标准，确保“增减挂”周转指标收益足额返还农村集体经济组织，用于改善农村的生产生活条件，助力村集体经济发展。〔 县自然资源局 、 县农业农村局 、 县扶贫办 、 县财政局 、 各乡镇政府负责 〕

（五）用好村庄腾退土地，释放农业农村发展活力

1 16 6. . 合理有效利用腾退后的宅基地。统筹考虑腾退宅基地周边环境，腾退出的宅基地在符合村庄规划的前提下，按照“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”的原则进行利用，未布局村庄规划的，可纳入“过渡宅基地”进行临时管理，引导村民复耕复绿，发展庭院经济，开展“四园”(果园、菜园、花园、游园)建设。鼓励各地充分利用农业产业扶持政策提高资源利用效率，将腾退出的土地建设成高标准农田、精品果园等高效农业产业基地，推动农业适度规模经营和农村集体经济发展，有效带动农民就业，促进农民增收，增加集体收入。 〔 县农业

农村局、县自然资源局、各乡镇政府负责 〕

（六）创新多种形式的置换补偿方式，鼓励宅基地自愿有偿退出宅基地退出由乡镇人民政府指导，村集体经济组织自行实施。宅基地退出要坚持自愿、协商原则，依法实行有偿退出。

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宅基地退出补偿标准参照土地征收区片价计算，只对退出的土地进行补偿，地上房屋按照协商或第三方评估方式进行补偿。集体经济组织在保障农户基本居住需求的前提下，鼓励农户自愿退出。对收回或退出的宅基地，村集体经济组织根据村级规划的范围和要求，集体决策商议确定处置办法。 〔 各乡镇政府 、县农业农村局、县自然资源局负责 〕

（七）搭建农村宅基地管控和信息监管平台

自然资源部门、农业农村部门等要加强互联互通，各司其职，各尽其责，将农房一体不动产权籍调查、农村宅基地确权、村庄规划、集体经济组织、家庭关系等信息成果逐步纳入平台软件，建立人、地、房之间信息关联，通过软件实现有偿使用费自动计算、信息检索、数据分析、精准定位，自动生成图、表、册，实现部门间数据共享，为智能化信息管理奠定基础。将有偿使用费收费标准、退出宅基地管理及“四议两公开”等内容纳入平台软件，通过照片、文字形式自动推送互联网网站，

实现公示公告、民主决议等过程影像在网络上“留痕”，为群众和主管部门提供监督、监管凭证。 〔 县农业农村局 、 县自然资源局、城乡规划编制中心、各乡镇政府负责 〕

（八）明确农村宅基地管控的权责主体

乡镇人民政府是辖区内宅基地审批责任人，也是耕地保护目标第一责任人，必须确保辖区内耕地保护目标不减少，永久基本农田保护面积不突破。年内发生违章建筑或违法占用农用地的，除按照县政府规定扣除该乡镇拆旧复垦指标、并责成乡镇政府对集体经济组织进行处罚外，还要对相关责任人进行追责。村集体经济组织为村级规划落实主体，在农村居民宅基地申请审查和审核过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，造成严重后果的，依法给予当事人党纪、政纪处分，构成犯罪的，

依法追究刑事责任。农业农村部门、自然资源部门、城乡规划编制中心工作人员在农村宅基地管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,给当事人造成损失的,依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。据（农经发〔2019〕6 号）文件精神。 〔 县自然资源局 、 城乡规划编制中心 、 县农业农村局 、 县纪委监委 、 各乡镇政府负责 〕

五、工作步骤

（一）准备阶段（2020 年 3 月 15 日前完成）

1 1. . 制定工作方案 。各乡镇要按照改革方案的要求，结合各乡镇实际情况，研究制定农村宅基地制度改革工作的具体实施方案，明确路线图、时间表和工作推进措施，规范农村宅基地制度改革工作程序和流程，为全面开展农村宅基地制度改革工作提供支撑。

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2 2. . 开展宣传培训 。县负责乡镇、村、组干部和具体工作人员培训，要利用广播、电视、网络、印刷宣传标语、发放政策手册等办法，采取政策问答、“一封信”等形式把政策原原本本交给农民，让他们了解农村宅基地制度改革的目的意义、任务要求，发动他们主动参与、积极支持农村宅基地制度改革工作。

（二）调查摸底阶段（2020 年 3 月 15 日一 31 日前完成）各乡镇结合我县的农村宅基地和集体建设用地确权登记发证和第三次全国国土调查工作，摸清农村房屋权属、农村建设用地等底数；摸清拆除、腾出宅基地的数量，建立工作台账，并在 3 月底前上报县农业农村局。

（三）试点阶段（2020 年 4 月-8 月）

全县确定 5 个乡镇为试点，每个试点乡镇确定 1 个试点村，非试点乡镇也可根据实际情况，先行先试，自主选择 1 个具有代表性、村两委班子过硬积极性高的村进行试点，试点结束后形成总结报告，为全面推行奠定基础。

（四）全面推行阶段（2020 年 9 月-2021 年 9 月）

各乡镇在总结试点工作经验的基础上，进一步健全各项制度机制，在全县范围内开展改革试点工作，总结试点做法与成效，形成长效机制，促进宅基地有效利用。

（五）总结完善阶段（2021 年 10 月）

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县农村宅基地制度改革工作领导小组要组织力量，对乡村农村宅基地制度改革情况进行全面检查。对检查中发现的问题，及时督促进行整改。要及时组织开展成果验收，以乡镇为单位编制工作总结报告。

六、组织保障

（一）加强领导，组织保障。建立县政府主要领导为组长，分管领导为副组长，县农业农村局、县自然资源局、县财政局、县住房和城乡建设局、县政府金融办、县文化广电旅游局等为成员的农村宅基地制度改革工作领导组，不定期研究、协调、解决改革推进过程中的相关问题。各乡镇要把推进宅基地制度改革试点作为夯实基层基础的重要任务，摆上更加重要的议程，切实加强组织领导，形成齐抓共管、上下联动的工作合力，

稳步推进改革。

（二）部门协作，抓好落实。各乡镇为责任主体，负责组织开展此项工作，各村为实施主体，负责具体实施，农业农村、自然资源、住房建设等部门要加强业务指导，加强协作，建立公开、透明、高效的工作机制，并加强指导村级组织建设，充分发挥基层组织的作用，形成政府主导、部门协作、社会参与的长效工作机制。责任单位要细化责任分工，逐级落实具体责任领导，负责改革试点任务具体实施和落实。